Запобігання корупції серед суддів: правові проблеми

Проблема корупції судової влади може бути розглянута у двох аспектах.

Перший – це роль судів у подоланні таких негативних явищ нашого суспільства, як організована злочинність та корупція, другий – це корупція в самому середовищі суддів. У даному дослідженні детально розглядається другий аспект цієї складної, як в соціальному, так і в правому плані, проблеми удосконалення законодавства щодо запобігання і протидії корупції серед суддів.

Суть правових норм щодо протидії корупції при відправленні правосуддя полягає в тому, щоб чітко окреслити процедуру розгляду судами справ і прийняття рішень, забезпечити апеляційне та касаційне їх оскарження, а також визначити нормативні межі правомірної й етичної поведінки судді, зробити корупційні діяння справою вкрай невигідною і ризикованою. Система таких норм міститься у Кримінально-процесуальному, Цивільному процесуальному та Арбітражному процесуальному кодексах, законах України «Про статус суддів», «Про Вищу раду юстиції» та низці інших нормативних актів.

У Законі України «Про боротьбу з корупцією» дано юридичне її визначення – це діяльність осіб, уповноважених на виконання функції держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ або інших переваг.

У Конституції України закріплені принципові положення антикорупційного характеру щодо судової влади, носіями якої є кожен окремий суддя. Зокрема, ст. 127 передбачає, що професійні судді не можуть мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої. У разі недотримання суддею цієї конституційної норми, згідно з частиною п'ятою (п. 4) ст. 126 Основного Закону, він звільняється з посади за порушення вимог щодо несумісності.

Конституцією України визначаються і основні засади судочинства (ст. 129), серед яких є й засади антикорупційного спрямування. Це: змагальність сторін та свобода в наданні ними своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; підтримання державного обвинувачення в суді прокурором; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду. При належному застосуванні цих засад нанівець мають бути зведені будь-які корупційні дії конкретного судді чи навіть суду.

Стаття 130-та. Конституції визначає економічні підвалини, а в Законі «Про статус суддів» передбачено матеріальне і побутове забезпечення суддів. Всі ці складові створюють певні умови запобігання корупції в системі судової влади. Держава повинна забезпечувати фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів. У зв'язку зі скрутним економічним становищем ці конституційні обов'язки держава належним чином не може виконати.

За даними сайту Міністерства юстиції України, фінансування та матеріально-технічне забезпечення судової системи вкрай незадовільне. Із 771 приміщення, що займають обласні, районні (міські) суди, тільки 361 або 47 відсотків – у задовільному стані.

Вимогам проведення судочинства не відповідають приміщення 299 судів, з яких 95 є аварійними. У 1998 р. кошти на капітальний ремонт приміщень судів виділені мізерні – в розмірі трьох відсотків від потреби. У критичному стані знаходиться і забезпечення суддів житлом. Так, на 1 січня 2006 р. 731 суддя не мав свого житла, із них 397 – проживає в гуртожитках. Безумовно, такий стан фінансування судів та побутового забезпечення суддів є одним із чинників, що може підштовхувати їх на корупційні діяння.

Наявність корупції в суддівському середовищі підтверджується результатами обстеження якості роботи і доброчесності державних установ, в тому числі судів, проведеного 2005 р. в Україні Інститутом економічного розвитку Всесвітнього банку. Так, понад 30 відсотків опитаних громадян, що мали справи в районних судах, вказують на тяганину в цих установах, а 15 відсотків – на неналежну поведінку суддів. З тих громадян, хто вступав у контакт з суддями райсудів, понад 20 відсотків повідомили, що для вирішення проблеми їм довелося додатково платити грошима або товарами.

Корупція має дуже високу латентність. Тому судова статистика не віддзеркалює фактичну масштабність цього явища, його стан та динаміку серед суддів. Крім цього, слід зважити і на те, що чинне антикорупційне законодавство, зокрема Закон «Про боротьбу з корупцією», не сприяє активному виявленню фактів корупції серед суддів, оскільки не створило для цього відповідної правової основи

Удосконалення процедури добору кандидатів на посади суддів, як основна складова системи запобігання корупції в лавах суддівського корпусу

З розподілом влади на законодавчу, виконавчу та судову проблема запобігання корупції суддів набуває особливого значення. Без перебільшення можна стверджувати, що саме корупція в суддівському корпусі найбільш небезпечна, бо підривається віра в правосуддя – останню твердиню законності та справедливості.

Концепція судово-правової реформи, схвалена Верховною Радою України у квітні 1992 р., передбачала створення гарантій самостійності і незалежності судових органів від впливу законодавчої і виконавчої влади, а також усунення прокуратури від нагляду за законністю судових рішень.

Концепція визначила орієнтири статусу суддів: незмінюваність і недоторканність. У той же час поряд з підвищенням ролі та значення судової влади в суспільному і державному житті поза увагою концепції та прийнятих в її розвиток законів про статус суддів, про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України залишились питання підготовки та формування якісно нового суддівського корпусу, а також моральні критерії добору кандидатів на посаду судді. Тобто не знайшли свого нормативного втілення важливі складові системи запобігання корумпованості суддів.

Досвід роботи Вищої ради юстиції, яка розпочала свою діяльність в березні 1998 р., дає фактичний матеріал для критичного огляду деяких законодавчих актів антикорупційної спрямованості з урахуванням специфіки функціонування судової влади. У ст. 1 Закону «Про Вищу раду юстиції» закріплено, що цей колегіальний незалежний орган є відповідальним за формування високопрофесійного суддівського корпусу, здатного кваліфіковано, сумлінно та неупереджено здійснювати правосуддя на професійній основі. Можна стверджувати, що даний орган несе як політичну, так і моральну відповідальність перед суспільством за якісний стан суддівського корпусу, а фактично і за стан правосуддя в державі. Отже, навіть поодинокі факти корупції, хабарництва, зловживання посадовим становищем серед суддів – це негатив діяльності Вищої ради юстиції. Таким чином, Вища рада юстиції є єдиним конституційним органом, який повинен втілювати в життя кадрову політику правової держави щодо корпусу суддів. У своїй діяльності він має перейматися також питаннями щодо запобігання корумпованості серед суддів, починаючи вже з добору кандидатів на посади суддів. Суддя, котрий покликаний вершити правосуддя, повинен бути не лише високим професіоналом у галузі права, а й доброчесною, високоморальною людиною. Безумовно, процес формування професійного корпусу суддів саме з високими моральними якостями дуже складний, і, в той же час, ще недостатньо внормований. Добір кандидата на посаду судді не повинен обмежуватися тільки складанням кваліфікаційного екзамену з цивільного, кримінального, процесуального та інших галузей права. Необхідно глибоко перевіряти спосіб життя кандидатів у судді, їх поведінку на попередній роботі. Рекомендувати на посаду судді можна того кандидата, який має не тільки відповідні професійні знання, а й високі моральні та необхідні для виконання обов'язків судді особисті якості.

У Законі «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України» (статті 27, 28) зазначається, що кваліфікаційні комісії, вирішуючи питання про рекомендацію кандидата для обрання на посаду судді, крім результатів кваліфікаційного екзамену, мають враховувати не тільки рівень його спеціальних знань, а й особисті та моральні якості. В той же час Закон не дає хоча б приблизного переліку цих якостей, а також не визначає механізму їх вивчення та збирання відповідної інформації щодо кандидата на посаду судді. У статтях 7 та 8 Закону «Про статус суддів», що регулюють порядок добору таких кандидатів, зовсім не згадується про їх особисті та моральні якості.

Тому не дивно, що кваліфікаційні комісії суддів, в тому числі і Вища кваліфікаційна комісія суддів України, особистим та моральним якостям кандидата майже не приділяють належної уваги.

Аналіз рекомендацій (висновків) кваліфікаційних комісій свідчить, що у цьому питанні немає єдиного підходу. В багатьох рекомендаціях характеристика цих якостей зводиться до загальної фрази «враховуючи особисті та моральні якості, рекомендувати; в деяких вони конкретизуються так: «необхідні особисті якості», «принциповий», «у спілкуванні ввічливий, в побуті скромний», «сумлінний», «вміє працювати з людьми», «ініціативний, наполегливий, самокритичний», «чуйний та доброзичливий до людей» або ж «принциповий, морально стійкий, врівноважений».

У багатьох країнах світу особливого значення надають особистим та моральним якостям при доборі кандидатів на посади судді. Наприклад, в Республіці Польща до кандидата на посаду судді Законом про загальні суди висувається сім вимог, серед яких на другому місці – психологічні та високі моральні якості. У Сполучених Штатах Америки перед призначенням на посаду судді кандидат проходить серйозну перевірку, включаючи і аналіз рис характеру, оскільки, згідно з Канонами судової етики США, правосуддя не повинно відправлятися особами, які за своїм характером несумісні з цією функцією.

Запобіганню корупції серед суддів повинно сприяти також запровадження в життя загальновизнаних норм етики та їх поведінки. В цьому плані необхідно враховувати і світовий досвід. Наприклад, Американська асоціація юристів розробила Типові правила поведінки суддів (1990 р.). У Правилі 4 цього документа чітко і докладно визначено, як повинен поводитися не тільки суддя, а й члени його сім'ї, щоб не виникло навіть найменших сумнівів у його чесності та порядності. Відповідно до Національної програми боротьби з корупцією, Верховний Суд України опрацьовує проект Кодексу етики (честі) суддів. Реалії сьогодення вимагають прискорення розробки та прийняття такого акту.

Суддя як суб'єкт корупційних діянь

Чинний Закон «Про боротьбу з корупцією», прийнятий у жовтні 1995 р., критикують за його хиби як науковці, так і практичні працівники правоохоронних органів. Зокрема, у ст. 2, на думку фахівців, штучно звужено коло суб'єктів корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією. У зв'язку з цим до цього Закону, в тому числі і до ст. 2, у квітні 1997 р. внесено певні зміни та доповнення. Але суттєвого розширення кола суб'єктів корупційних діянь не відбулося. До цього кола віднесені тільки державні службовці, народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, міські голови, голови районних та обласних рад. Суддів немає серед суб'єктів корупційних діянь. Це є правовою перешкодою у боротьбі з корупцією в середовищі суддівського корпусу. Законодавець у вирішенні цього питання щодо суддів непослідовний. Не зважаючи на те, що суддя не включений до кола суб'єктів корупційних діянь, одночасно з прийняттям Закону «Про боротьбу з корупцією» ст. 43 Закону «Про статус суддів» доповнена положенням про те, що судді, звільненому з посади у зв'язку з вчиненням корупційного діяння, пенсія призначається на загальних підставах. Адже включення суддів до кола суб'єктів корупційних діянь не підриває конституційного принципу незалежності судової влади.

Суддя перед вступом на посаду присягає чесно і сумлінно виконувати обов'язки судді, здійснювати правосуддя, підкоряючись тільки закону.

Будь-яке корупційне діяння, передбачене Законом «Про боротьбу з корупцією», насамперед є порушенням присяги судді. У зв'язку з цим необхідно ст. 6 Закону «Про статус суддів», якою визначено обов'язки судді, доповнити положенням про те, що суддя не має права вчиняти дії, передбачені статями 1 і 5 Закону «Про боротьбу з корупцією». Корупційні діяння судді можуть тягнути за собою не лише кримінальну, а й дисциплінарну відповідальність. Відповідно до частини п'ятої (п. 5) ст. 126 Конституції України, суддя у разі порушення присяги звільняється з посади

Розгляд питань про звільнення судді з посади у зв'язку з порушенням присяги належить до компетенції Вищої ради юстиції. Згідно з ст. 30 Закону «Про Вищу раду юстиції», з такою пропозицією до неї вправі звернутися народний депутат України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, відповідна кваліфікаційна комісія суддів, а також член Вищої ради юстиції. Рішення щодо внесення останньою подання Президенту чи Верховній Раді України про звільнення судді із зазначених підстав приймається не менш як двома третинами голосів членів Вищої ради юстиції, які взяли участь у засіданні.

Корупційні діяння суддів – не поширене явище. Але, незважаючи на це, має бути послідовний і системний підхід до профілактики корупційних дій. Особливу роль у цьому мають відігравати органи суддівського самоврядування, кваліфікаційні комісії суддів та Вища рада юстиції. Законом «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України» на кваліфікаційні комісії суддів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, арбітражних і військових судів покладено обов'язок проводити службові перевірки у зв'язку з порушенням дисциплінарного провадження щодо судді. Слід зазначити, що підставами його порушення можуть бути подання Міністерства юстиції та його органів на місцях за результатами перевірок заяв чи повідомлень громадян, голови відповідного або вищестоящого суду, народних депутатів України, керівників або заступників керівників державних органів, установ або органів місцевого самоврядування, а також повідомлення в засобах масової інформації. Перелік посадових осіб та органів, які вправі поставити питання про перевірку щодо судді, свідчить, що діяльність суддівського корпусу і поведінка кожного окремого судді знаходяться на очах широкого загалу. Інформація цих суб'єктів про неправомірні дії суддів може свідчити про їх корумпованість.

Тривожним симптомом є зростання із року в рік кількості скарг на дії суддів. У зв'язку з заявами, скаргами та іншою негативною інформацією щодо суддів повинні проводитися всебічні перевірки всіх викладених в них фактів. З метою не тільки запобігання, а й виявлення корупції в судах необхідно глибоко і системно аналізувати прийняті судами та суддями рішення чи-то про задоволення позову, чи про відмову в такому, процесуальні рішення з кримінальних, цивільних та арбітражних справ, або щодо законності обвинувальних чи виправдувальних вироків, обґрунтованість рішень про скасування санкції прокурора на арешт, звільнення правопорушників від адміністративної відповідальності та інших дій, які можна визнати не мотивованими, незаконними та нелогічними.

Вдосконалення законодавства щодо діяльності Вищої ради юстиції

Конституцією України на засадах загальнолюдських цінностей визначено нові підходи до здійснення судової влади, запроваджено новий конституційний орган формування суддівського корпусу – Вищу раду юстиції, яка своєю діяльністю має сприяти утвердженню в суддівських лавах чесності та порядності, а також запобіганню будь-яким корупційним діянням.

Вивчаючи досвід роботи Вищої ради юстиції, можна стверджувати, що цей конституційний орган є важливою і необхідною ланкою механізму демократичного суспільства у забезпеченні добору кандидатів на посади суддів на якісно новому рівні. У той же час – це інструмент руйнування елементів корпоративності при вирішенні питань формування суддівського корпусу та запобігання корупції серед суддів.

Існує ряд недоліків нормативно-правових актів, якими регулюються повноваження, організація і порядок діяльності Вищої ради юстиції. Істотним недоліком Закону «Про Вищу раду юстиції» є те, що ним, всупереч Основному Закону, до повноважень ради не включено розгляд та внесення подань до Верховної Ради України про безстрокове обрання суддів. У такий спосіб Вища рада юстиції усунена від формування постійного складу високопрофесійного корпусу суддів. Адже перше призначення судді терміном на п'ять років – це фактично випробувальний строк. Потім він рекомендується на посаду довічно, і тут помилки при доборі суддів мають бути зведені до мінімуму. Враховуючи склад Вищої ради юстиції, можна неупереджено, об'єктивно оцінювати суддів на основі їх кваліфікації, чесності, здібностей та вміння виконувати свої обов'язки.

Таке обмеження повноважень Вищої ради юстиції пов'язано з тим, що у статтях 85, 126, 128, 131 Конституції України вживаються різні терміни щодо формування суддівського корпусу – «обрання», «призначення», «перше призначення». Це є підґрунтям різного розуміння обсягу повноважень Вищої ради юстиції. У зв'язку з цим виникла необхідність в офіційному тлумаченні ст. 131 Конституції України.

Пошук раціональних шляхів подолання корупції потребує критичного осмислення чинного антикорупційного законодавства з урахуванням практики його застосування та змін у житті суспільства з метою удосконалення правової бази боротьби з цим негативним явищем.

 Юлія Дубовик